□ 李煜 唐君明 朱弘
“今天虽然是休息日，但我们可以把工作和生活结合起来，一边工作，一边呼吸乡间的清新空气……”4月14日，星期六，衡阳市国土资源局局长廖义智带队深入到衡南县茶市镇怡海村，实地调研土地整理工作。
4月17日，廖义智一行又到祁东县，调研走访双桥镇。
由此，衡阳市国土资源局拉开了土地整理和耕地占补平衡调研工作的序幕。
衡阳市国土资源局局长廖义智（左三）、衡南县国土资源局局长贺遵元（右二）在茶市镇怡海村调研
做好
耕地占补平衡的重要性和紧迫感
确保耕地占补平衡，是实现我国耕地保护基本国策的一项基本制度。在经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化深入推进，耕地后备资源约束加剧，实现耕地占补平衡、占优补优难度加大的新形势下，加强耕地保护和改进占补平衡工作尤为紧迫而重要。
做好耕地占补平衡和建设用地增减挂钩工作，是衡阳市国土资源部门一项重要的补短板工作。为了抓好这项工作，衡阳市国土资源局选取了衡南县、祁东县两个点进行调研。
2017年末，衡阳市耕地总面积为587.8666万亩，全市永久基本划定建库总面积479.9083万亩，均超过了省政府下达的指标任务数。2017年,全市严格落实占补平衡新政策,上报建设占用耕地项目16宗,占用耕地82公顷,其中市本级上报建设用地1宗,远低于去年同期，控制占用耕地成绩显著。但是衡阳市耕地占补平衡工作仍然面临着巨大的压力和挑战，主要体现在两个方面，一是市本级指标紧缺。“先补后占”是建设项目用地报批占用耕地的前提。目前市本级可用的水田指标为零，旱土指标也非常紧缺，已成为制约衡阳市建设用地报批和经济社会发展的一个重要因素。二是后备资源不足。经过十几年的土地开发，可供开发的集中连片耕地后备资源已越来越少，且基本上分布在各县市，即使尚存部分耕地后备资源，也基本上是交通不便、水资源匮乏、土地利用率差、零星散小不连片的土地。如果不加强耕地后备资源的深度开发和科学利用，将会严重制约地方经济发展。
寻找
耕地占补失衡的病因
调研发现，一些地方往年已实施的土地整治项目，新增的耕地、沟渠、路在新一年地籍变更调查中没有及时进行变更，导致部分滩涂用地、未利用地、残次林地在最新的土地利用现状图中成为虚增的后备资源。报备时部分后备资源与以往项目重叠。2009年国土资源部农村土地整治监测监管系统正式运行后，该市所有实施的土地整治项目范围均录入系统报备。但是，当时所提供的范围红线都是外围规模红线，整治项目没有将范围内非建设规模剔除出来，以致部分没有做过项目的后备资源、需要做增减挂钩项目的建设用地被列入整治项目范围。项目重叠不能进行实施报备，造成后备资源浪费。
规划中对“空心村”空闲土地整治利用不够。农民外出务工、经商，农民子女升学、参军，农村人口死亡，农民房屋改建新建和人口迁移，形成“空心村”和大量的空闲宅基地。 “二调”期间，为了给村庄建设预留空间，在上图建库时对农村居民点扩大了规划预留面积，以致土地利用现状图上农村居民点面积大于村民实际建房及建设用地面积，造成村庄内部空闲地多，土地资源浪费。
廖义智一行在怡海村实地查看了地形面貌，并拿着图纸“按图索骥”，一处一处察看，一遍一遍比较。
“在工作中要思考解决‘地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走’等问题，对国土部门来说，重点是要解决好‘地从哪里来’，为‘农房两改’推进拓展用地空间。”廖义智在衡南县调研时说。
衡阳市国土资源局局长廖义智在祁东县调研
解决
解决耕地占补平衡的对策良方
耕地占补平衡为区域经济腾飞助力，为精准扶贫加油，为乡村振兴战略鼓劲。
衡阳市耕地后备资源排在全省前列，关键在于如何发掘利用。按照国土部门“以图管地”的方式来发掘，各地在做项目时不能一味毁林开旱地，应坚持从实际出发，因地制宜，能开水田的要优先开水田，能改造为水田的尽量改造为水田，不能因为耕地质量等别暂时达不到要求而终止项目实施。新的占补平衡政策已经明确，建设项目占用耕地时，补充的质量可以通过土地综合整治、高标准农田建设新增的粮食产能来进行平衡弥补。
调研指出，在抓耕地占补平衡工作时应形成一套规范的流程和模板，进行模块化操作。搞好调查摸底，按照“以图管地”的原则，先看详查图，再比对影像图，多调查摸底，熟悉后备资源的分布情况，做到心底有数，抓好信息会商共享。突出水田开发为主，除坡度较高的情况外，对于土质较好、水源充足、地势平坦的后备资源要尽量开发成水田。做好储水和抽水排灌等技术方案，采用建设用地表土剥离、鱼塘溪流清淤泥的方式进行表土覆盖，提升耕地质量。
村级土地利用总体规划和村庄规划必须做到两规合一。补充耕地项目在哪里建，拆旧项目在哪里退，以后的村民建房在哪里预留，必须按规划实施。
调研认为，要尊重群众意愿，注重发挥农民的作用，真正摸清老百姓所想、所盼、所忧，充分征求和尊重群众意愿，真正做到让老百姓“愿意拆、愿意迁、愿意建”。一些小项目实施，要尽量安排当地村组实施，复垦后的土地允许老百姓在不改变地类的情况下围起来种花、种菜、种经济作物，增强老百姓的获得感。
项目建成后不能再用于建设，要与村里签订好后期管护协议，订立详细的管用的村规民约，切实保护好建成的项目，避免抛荒和再度非农化。国土部门要认真做好规划，负责项目设计、立项、实施、验收。同时，实施过的项目在年度地籍变更调查时，要及时变更。
“抓耕地占补平衡和集体建设用地退出与增减挂钩两项工作都非常重要，工作中要转变观念、坚定信心、探索形成一个操作模板、制订一套管理制度、筹集好开发资金、搞好规划、明确主体、强化责任，确保各项工作有序高效推进。”廖义智在祁东调研时说。